Современная Россия вплотную стоит перед необходимостью государственного решения глобальной задачи – выработки стратегии «переосвоения» территорий, позволяющей «удержать» пространство страны в рамках разумного и рачительного использования ресурсов. Причем не столько природных, сколько технических, технологических, человеческих и т.д. Перенос в Россию западных образцов решения административно-управленческих, организационных, экономических, градостроительных, природоохранных и т.п. проблем оказывается малоэффективным в силу целого спектра фундаментальных особенностей страны (социально-психологических, культурных, финансовых, религиозных, моральных, духовных, технических и др.).

Схема Иркутской агломерации

Это особенно важно сегодня, когда ситуация в России характеризуется рядом черт, кардинально отличающих ее от стран Запада. У нас иная, нежели на Западе, «классовая» и образовательная структура общества; специфическая структура централизованного управления; другой социальный статус основных «производителей» материальных и культурных ценностей; сильная территориальная изоляция города от деревни, сужение горизонтов социального общения; однообразие в труде и жизни; тенденции возвращения к общинным формам взаимной поддержки и сосуществования – для одних социальных слоев населения – и стремление к предельной обособленности – для других; неуправляемая миграция населения из отдаленных слаборазвитых районов в места с благоприятными условиями жизни; катастрофическое уменьшение плотности населения на Дальнем Востоке и в Сибири, и, при этом, неконтролируемый рост числа неофициальных эмигрантов. Подобной совокупности черт в других странах попросту нет, а раз так, то нет и прототипов ситуаций, из которых можно было бы извлечь опыт проб и ошибок, поэтому пути решения сложившихся проблем ищутся региональными властями самостоятельно.
15 мая 2006 г. губернатор Иркутской области А.Г.Тишанин выступил с инициативой объединения 69 тяготеющих друг к другу населенных пунктов и, в первую очередь, трех городов Иркутской области – Ангарска, Шелехова и Иркутска, в одну агломерацию1. Действие, прежде всего, политическое, нуждающееся в своей содержательной проработке, как в теоретическом плане с разрешением целого комплекса проблем, так и в административном плане – в разработке инновационных программ организационной и управленческой деятельности по руководству, научному обеспечению, проектированию, соорганизации существующих концепций, стратегий и проектов, а также формированию новых.
Кому нужна Иркутская и другие подобные агломерации, формирование которых во множестве инициируется сегодня региональной властью в Вологде, Кирове, Владивостоке (объединяющимся с Артемом, Находкой и Уссурийском), Красноярске, Ростове-на-Дону (сливающимся с Новочеркасском, Таганрогом, Аксаем, Батайском и Азовом)2, Томске (за счет включения Томского района и рассекреченного З АТО Северск)3 и др. Что дают агломерации жителям областей, представителям региональных элит, существующей администрации всех уровней, какие новые перспективы развития населенных пунктов и фрагментов территории регионов они способны принести?
Развитие индустриализации на Западе в середине прошлого века привело к тому, что концентрация городских видов деятельности вышла за пределы административных границ и распространилась на соседние населенные пункты. В итоге ряд поселений буквально слился в единую череду промышленных и жилых зон. Этот естественный процесс и получил, благодаря работам французского географа М.Руже, наименование «агломерация».
В современной России агломерации не являются, как это было на Западе, результатом естественного разрастания и слияния населенных пунктов. Напротив, они выступают объектом целенаправленного искусственного формирования. Причина в том, что сегодня в России городские агломерации рассматриваются как узловые элементы опорного каркаса расселения, «маховики» реорганизации территориальной структуры хозяйства. Поэтому актуальным становится их создание именно в тех местах, где необходимость реформирования существующие системы расселения оказывается особенно острой. Или в условиях сокращающегося населения окраинных территорий страны. Искусственно стимулируемое ускоренное развитие отдельных «полюсов роста» – агломераций, в силу их масштабов и разнообразия действующих сил, способно выступить вполне адекватным ответом на вызовы существующей геополитической ситуации. А формирование агломерации стать понятным для федеральной власти поводом перестройки государственной политики от помощи деградирующим отраслям к поддержке кризисных территорий.

Проспект Маркса

Преимущества агломераций способно особенно эффективно проявиться в условиях низкой плотности населения северных, восточных и даже центральных территорий страны, характеризующихся недостаточными возможностями транспортной связности и пониженной мобильностью населения. Доступность и разнообразие большинства услуг в пределах формирующейся агломерации с её ёмким внутренним рынком и развитой инфраструктурой транспорта и связи, оказываются намного выше, нежели на прилегающих территориях, что обеспечивает разнообразие в отраслевой и профессиональной структуре занятости, в образовании и культуре.
Основной вопрос – устройство объекта управления агломерацией и «природа власти» такого органа управления. Реальные проблемы существующих «исходных элементов» – муниципальных образований, охватываемых агломерацией, лежат не только внутри, но и вне их – в тех контекстах и системных связях, в которые включены эти территории. Первостепенные задачи формирования механизма управления агломерацией – масштабная прорисовка ситуации и нового предмета управления, контуры которого, возможно, выйдут за привычные территориальные границы и за рамки традиционно принимаемых хозяйственных или экономических решений. Основной также является задача определения путей превращения эконом-географического и социально-демографического феномена в правовой. Это требует не только интеллектуальных усилий и законотворческой инициативы, но и политической воли, так как сегодня ни в одном нормативном акте правительства РФ слово «агломерация» как правовой термин, имеющий конкретное наполнение, не упоминается.
Эта задача имеет два принципиальных пути решения: а) в рамках существующего законодательства; б) в развитие существующего законодательства. В рамках существующего законодательства есть лишь два варианта правового оформления такого территориального объекта, как «агломерация». Первое лежит в русле добровольного объединения и сотрудничества муниципальных образований и предполагает создание ассоциации муниципальных образований, а вовсе не единого города-миллионника. Заметим, что этот процесс, фактически, уже стартовал – с 1 января 2009 года Иркутская область и так, в соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ, должна будет приступить к образованию ассоциации муниципальных образований4. Причем, это произойдет в любом случае, т.е. вне зависимости от наличия или отсутствия на ее территории агломерации. Чем способна стать подобная ассоциация муниципальных образований, практически целиком списанная с Европейской Хартии местного самоуправления? Органом, обладающим властью и средствами принуждения к осуществлению общей региональной политики, она не станет, так как в ассоциацию и иные добровольные объединения муниципальных органов местного самоуправления нельзя передавать полномочия, и поэтому собственных ресурсов власти и финансов у нее не будет. А виртуальная «канцелярия» вряд ли будет способна влиять на амбициозно-самостоятельную позицию муниципалитетов.
Второй вариант правового оформления агломерации – создание отдельного административного округа со специальным статусом, позволяющее обойтись без ломки границ муниципальных образований и без проведения референдумов. Можно предположить, что формирование органа, законодательно надстроенного над существующими муниципальными образованиями с целью принуждения их к совместному осуществлению проектов, выходящих за пределы их интересов, и распределяющего между ними средства федерального бюджета, способно вызвать лишь яростное сопротивление региональных элит, занявших в результате тяжелой финансово-политической борьбы свое место в системе власти и не желающих его уступать.
Если же двигаться путем расширения существующего законодательства, т. е. путем разработки правового статуса агломерации как отдельного автономного «субъекта территориального управления», то это вполне возможно, хотя пока проблематично, так как непонятно, должно ли подобное законотворчество быть направлено на добровольное делегирование части местных полномочий наверх или, напротив, должно лежать в рамках усиления роли федерального центра в осуществлении на территориях субъектов федерации отдельных фрагментов общегосударственных проектов и программ. Главное опасение на этом пути заключается в отсутствии однозначных решений того, как сохранить баланс центральной власти и свободы местного самоуправления5.
Отечественная история уже давала нам примеры дисбаланса в этой сфере – в 1920-е годы при решении вопросов административного деления «самостийный» фокус управления оказался серьезно сдвинутым в сторону усиления централизма и формирования жесткой вертикали партийного руководства. Осуществлялось это для достижения вполне обоснованных целей: а) восстановление разорванных революцией хозяйственных связей; б) активизация контактов города и деревни; в) наведение порядка и дисциплины (в том числе и исполнительской); г) формирование единой общегосударственной производственно-распределительной системы; д) создание общегосударственной структуры руководства людьми и территориями. Однако результатом стала жесткая борьба с местной властью – местными советами, самоуправляющимися территориями, «самостийными коммунами» и пр., которые противостояли принуждению свыше, отказывались быть молчаливыми и послушными исполнителями декретов центра, но при этом сами не способны были связать свои инициативы друг с другом и в собственном законотворчестве зачастую сильно противоречили идеям большевистской власти6. Благоприятная почва для максимального ограничения любых проявлений местного самоуправления, для укрепления центральной власти и усиления единоначалия в тот период во многом была подготовлена гражданской войной, способствовавшей введению авторитарного управления, ориентации на подсказку сверху, упование на авторитет, на вождя.
Организация вертикали власти, предпринятая в постсоветской России и направленная на ограничение региональных этнических субъектов во всех сферах их политической активности, мотивирована схожими проблемами. Стремление к восстановлению унитарности, к «спрятыванию» этнической субъективности в объемлющую территориальность7 усилило централизм власти и укрепило контроль над «безграничной вседозволенностью суверенитета». Способен ли будет Иркутский регион за счет формирования агломерации усилить социально-этническое и культурное самосознание сибиряков, укрепить региональную идентичность и громогласно озвучить свои требования экономической автономии, избегая при этом упреков в «грехе сепаратизма»?

Новая гостиница "Маяк" в пос. Литвиянка-форпосте Иркутской агломерации на Байкале. Так ли должно развиваться побережье заповедного озера?

Конфликт интересов федеральных и региональных властей проявляется в стремлении центральной власти осуществлять ту глобальную стратегию развития страны, которая кажется ей наиболее значимой в политическом и финансово-экономическом отношении. Часто это происходит в противоположность тем взглядам, которые несут региональные политические элиты. Например, развитие производства по обогащению урана в Ангарске, с превращением его в международный центр, агрессивно противостоит стратегии развития Прибайкалья как зоны преимущественно рекреационно-туристического профиля. Потому что вряд ли кто-то поедет за 6000-7000 километров, тем более из заграницы, чтобы насладиться отдыхом рядом с точкой потенциального радиационного загрязнения. Даже если этого туриста станут постоянно заверять в абсолютной надежности производства по изготовлению урановых стержней – топлива для атомных станций. Любые фразы, произнесенные на русском языке, о безопасности производства ядерного топлива мало кого способны в этом убедить, так как уроки Чернобыля приучили людей к пониманию того, что власть до последнего момента старается скрывать любые чрезвычайные инциденты, приуменьшать и камуфлировать опасность. А независимые органы, обладающие тестирующей аппаратурой и средствами оперативного информационного контакта с широкой аудиторией (или свободного доступа к таковым), способные оперативно обнаруживать возникновение чрезвычайных ситуаций и информировать население, в современной России попросту отсутствуют.
Принятие решений о размещении «стратегических» объектов международного и федерального значения находится вне пределов влияния региональных властей, так как осуществляется на федеральном уровне. Губернаторы никак не могут влиять на эти решения, прежде всего, потому, что их назначение, введенное вместо выборности, внесло фактор, резко усиливший централизацию управления. В результате, интересы регионов стало некому отстаивать, так как губернаторы, при «приеме на работу» президентом, негласно берут на себя обязанность проводить интересы центральной власти на территориях, вверенных им в управление. Решения, инициируемые крупным бизнесом, по разработке тех или иных ресурсных комплексов или размещении тех или иных производств в конкретных регионах, принимаются вне зависимости от желаний региональных элит или мнения жителей данных территорий.
Конкретные условия этого «освоения» также оговариваются вне кабинетов областных или краевых администраций. Например, Иркутская область почти никак не способна влиять ни на сам факт принятия решений о разработке Ковыкты, Сухого Лога и других месторождений, ни на решение о возведении крупных перерабатывающих предприятий первичного цикла (целлюлоза, алюминий, химическое сырье). В течение долгих десятилетий она не способна добиться решения о закрытии БЦБК. Подобные решения закреплены исключительно за федеральным уровнем.
В итоге, региональная власть оказывается лишенной каких бы то ни было возможностей выговаривать какие-либо дополнительные требования, преследующие «интересы места», так как «лицо», единственно способное административно выражать интересы места – губернатор, служит не территории, а интересам высшей власти, вхождение в которую является для него, как правило, основной целью и единственной перспективой личной карьеры.
Отменив выборность губернаторов в страхе перед сепаратизмом и в стремлении к политической стабильности, страна получила обратный результат: создана система управления централизованной ориентации, исключающая возможность взращивания самостоятельных и инициативных регионально-местных управленческих и бизнес-элит – единственного источника саморазвития страны.
Иркутская агломерация (как, впрочем, и другие) претендует на то, чтобы стать инновационной моделью регионального развития современной России, разворачиваемой в контексте общенациональных проектов и программ. Она может быть целенаправленно использована для того, чтобы переломить сегодняшний характер территориальной организации общества, существующей стратегии освоения сырьевых районов, изменения механизмов функционирования существующих городов, трансформации характера внутреннего структурно-административного членения населенных мест, реструктурации прямолинейной зависимости процветания поселения от размещения в нем предприятий добывающей и перерабатывающей промышленности и т.п.
Необходимость формирования агломерации с целью создания города-миллионника основана не на желании получить привилегии, полагавшиеся таким городам в рамках советской системы распределения финансовых и товарных потоков – они давно отменены, а на стремлении привлечь на территорию области крупных зарубежных инвесторов, для которых городов с меньшей численностью попросту не существует на «карте» их бизнес-интересов.
Расселение способно формировать структуру сознания. Без разработки и внедрения принципов нового пространственного освоения Сибири невозможным становится не только ее развитие, но и мало-мальски достойное текущее существование. Станут ли эти новые принципы нового расселения Сибири экологосообразными или останутся промышленно ориентированными, окажутся ли они интеллектуально емкими или еще более закрепят Сибирь в роли сырьевого придатка страны, утвердят ли исторические ценности в качестве основы гуманизации среды или утратят региональную идентичность, позволят ли обрести экономическую самодостаточность или лишат возможностей полноценного развития – это в определенной степени будет зависеть от действий местных региональных административных, политических, общественных, научных, педагогических и других сил, от всего того, что именуется региональными элитами.
Возможно, надежды на участие региона в процессах государственного развития страны, мечты о его способности занять свое место в геополитике и геоэкономике страны окажутся очередным мифом. Но размышляя в этом направлении, обосновывая и разрабатывая конкретные программы, формируя управленческий потенциал, развертывая новые системы знаний, выстраивая иные, нежели прежде, типы отношений с центром власти, выискивая способы разрешения конфликтов между местными административными, политическими, производственными, финансовыми, интеллектуальными, проектными, общественными и иными структурами и задавая новые типы их согласия, принимая решения, которые не только направлены на обретение личной выгоды, но и отягощены государственным мышлением, действуя позитивно и конструктивно, можно подманить именно то будущее, которое хочется иметь.